民办高校的产权问题，是影响民办高等教育事业健康发展的一个关键问题，也是广大投资者、办学者普遍关心的焦点。随着我国民办高校办学主体及投资模式的多元化以及民办高校数量和资产规模的不断扩张，合理界定产权，规范并保护各产权主体的地位与权能就越发显得重要和急迫——我国民办高校产权期待合理规范。
民办高校产权是包括民办高校的财产所有权、占有权、支配权、使用权、经营权、收益权、交易权、处分权等一束责、权、利的关系和规则的总和。产权的重要功能在于规范投资者、学校、国家等主体的行为，并对各产权主体的行为作出合理预期，明确各自的权利义务关系，最终保障民间资本的财产权益和民办高等教育事业的健康发展。随着我国民办高校办学主体及投资模式的多元化以及民办高校数量和资产规模的不断扩张，合理界定产权，规范并保护各产权主体的地位与权能就越发显得重要和急迫。
存在问题
我国民办高校产权是广大民办高校投资人、办学者普遍关心的焦点，也是学术界争论的热点。当前其存在的主要问题如下：
——产权关系主体的权利与义务不对称
我国民办高校中，真正依靠社会捐赠举办的并不多，大多数主要依靠个人及营利性团体投资举办，且由私人投资举办的民办高校同样被纳入公益事业的范畴。民间投资办学不仅符合我国经济和社会发展的客观需要，也是当今公益事业呈现多元化投资发展趋势的表现。但是，任何投资中的资本增值或寻利倾向都是客观存在的。《民办教育促进法》明确承认，在保证学校公益性的前提下，民办学校出资人可以取得合理回报，这意味着教育公益性与资本寻利性可以取得有效平衡。
但令人遗憾的是，由于“合理回报”缺乏可操作性及相关配套政策的支持，很多民办高校为避免营利的嫌疑，都选择“不要求合理回报”。民办高校投资者投资办学要承担资产风险，却不能享有财产的收益权，显然是收益与投入成本不相符、权利与义务不对称。由此导致的后果是，一些民办高校的出资者为了自己的财产利益，就通过隐性的方式，在暗地里不同程度地变相营利。
——民办高校的法人财产权落实不到位
《民办教育促进法》中提出学校享有法人财产权，对于明确民办高校的产权起着重要的作用。民办高校具有法人财产权，即具有对其所拥有的财产进行实际的占有、使用、收益和处置，并排除他人非法干涉的权利，核心是民办高校具体实施的对实物财产的实际支配权。
而投资者将原本拥有的所有权投入到法人之中，即放弃了对实物的支配权而突出了享受运用成果的权利，即收益权。
但是在实践中，民办高校的法人财产权并不能得到真正落实。因为，民办高校享有法人财产权后，投资者投入的资产被规定为不能回收、抵押、租赁和转让，而投资者本应享有的收益权又得不到保护甚至是避而不谈。这不仅严重地挫伤了教育投资者的积极性、堵塞了民办高校融资的渠道，而且使得部分投资者为了维护自己的利益，便牢牢抓住学校的实际控制权和管理权不放，要么亲自担任学校的董事长、校长等高级职务，要么委托自己的亲属担任要职，直接干预学校的运作及校产支配，因而严重地影响了学校法人财产权的独立行使。
——民办高校财产权的最终归属不明确
《民办教育促进法》第59条规定：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。在此，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。而《民办教育促进法实施条例》中又只对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题。
现有关于民办高校财产权的最终归属的法律存在内涵界定不明、制度规范缺失、可操作性差等问题，直接影响了对投资者的投资保障和相应激励约束机制的生效。因为缺少对未来的合理预期，一些投资者为逃避投资风险，便想方设法在短期内收回成本，造成投机教育的短期行为。民办高校产权归属问题不解决，长此以往必然造成办学的不稳定性，影响我国民办高教事业健康、持续、稳定的发展。
原因分析
我国民办高校产权之所以存在以上问题，分析原因主要有以下几点：
——缺乏相关的法律规范
现行专门规范民办教育的法律规范是《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》。《民办教育促进法》在产权规定方面，只体现了国家与学校之间的权责关系，私人所有者和学校之间的权责关系；在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权，而没有考虑投资者或举办人的私人所有权；允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权。显然，《民办教育促进法》中对民办高校产权法律关系主体即投资人、办学者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定不明晰。而《民办教育促进法实施条例》对“合理回报”及“清偿后的资产处理”等重要问题，仍然缺乏明确的规定。
——存在观念上的误区
民办高校能否营利，其产权主体能否取得一定的回报，一直是多年来存在很大争议的问题。目前，教育营利的合法性在我国《教育法》上尚未得到认可，但是“不以营利为目的”并非等于不盈利，学校如没有资金的持续投入，没有一定的资金积累毕竟难以为继。所谓“不以营利为目的”，从立法精神上应理解为不把积累的资金全部分配给个人或挪作他用，大部分仍用于教育的滚动发展，而非否定回报。更何况，产权的经济实现方式就是收益权，无利益的产权是不存在的，产权的激励作用也明显地表现在产权主体可以运用产权来谋求自身利益。现实中，很多人仍存在观念上的误区，即担心民办高校产权的界定和行使会使教育成为一项谋取私利的行业，从而影响了教育的公益性。实际上，教育的公益性与民办高校的投资回报是不矛盾的，通过合理的产权制度安排，完全可以将回报控制在公益性范畴之内。
——存在高额的交易成本
民办高校之所以很难实现促进良好发展的产权结构，另一主要原因在于产权交易费用的存在及外部性内在化的不够。新制度经济学认为，确定排他性费用及内部控制的成本，决定于产权是否被确定下来。有一些有价值产权未被界定下来，原因在于高额的排他性费用，对于分享型排他性权利行使的内部控制费用，政府的强加限制等。目前，我国度量学校的有形资产、无形资产、商品有价值边界的成本和转移资源产权所耗费的成本还是很高的，由此影响到产权的界定。
有关建议
为合理规范民办高校产权，尽快建立产权关系清晰、资产归属明确、权利义务相互一致的产权制度，特提出如下建议：
——明确民办高校各产权主体的权能
民办高校的产权主体主要指学校法人、举办者、管理者和教职工。产权的核心是所有权，所以应首先明确各产权主体所有权。学校法人所有权包括投资者的初始投入、学校在办学过程中所获得的增值部分，具体的权能有：与教育教学直接相关的部分财产的占有权能；对属于学校法人的物的使用权能；对办学所得的一部分享有的收益权能；在不影响学校正常教学秩序的前提下，可以对学校财产进行事实和法律上的处分权能。举办者的权能包括：参与学校董事会的权利；在董事会中享有表达权和投票权，召集董事会的提议权以及对学校事务的监督权等；从办学结余中取得合理回报的收益权。学校办学者拥有《民办教育促进法》规定的管理权。学校教职工拥有的对学校事务的监督权以及其他规定中与财产相关的报酬权等。在产权制度中，应通过法律对产权主体的上述权能进行强制性保护，禁止非法限制和剥夺。
——明确界定民办高校财产权的归属
民办高校财产归属权的具体界定，应以充分发挥产权的效率与约束功能为原则。其中，举办者(投资者)投入民办高校的财产归举办者所有；国家直接、间接投入所形成的校产及增值部分归国家所有，在学校存续期间高校法人享有使用权；受赠资产在学校存续期间归学校所有，并依法行使管理和使用权。值得强调的是，投资者将财产投入到学校法人后，其原本拥有的所有权即转化成股权，投资者的收益权就是享有股息。对投资人原始投入所产生的增值，可采取按股东持股比例进行股权摊分。因股权摊分可带来股本基数扩大，投资人从而可多获得股息和保障股权比例相对稳定，但不取得增值股权的最终所有权。因为，只有规定股权不可抽逃和增值股权不可转让及套现，才能既保证教育资金的稳定和办学积累继续用于学校发展，又保护了投资者的合理收益。另外，对没有投资主体直接投入，而是通过“滚动发展”的民办高校，其财产权归属应是学校集体所有制，可通过学校教育工会制定章程，规定办学收益及学校产权的分配方案。
——明确高校终止后剩余财产的最终归属
在剩余财产的最终归属中，最引人关注的是投资者的原始投入及校产增值的最终归属问题。笔者认为，为了鼓励教育投资和保护私有财产，应允许学校在终止清算并有剩余财产的情况下返还投资者的原始投资。至于不包括国家优惠政策形成的增值校产的最终归属，因股东不享有增值股权的最终所有权，在学校终止清算后也不能转让和套现增值股权，所以，该增值校产不归属于投资者，而为社会公有或设立为公益信托财产继续用于发展教育。
总之，合理规范我国民办高校的产权，不仅要坚持教育的公益性原则、教育的可持续发展原则，而且应坚持保护私有财产不受侵犯及收益与风险、权利与责任匹配的对称原则。
